保障房建设的问题和对策
保障房建设的问题和对策
文/吴季平
保障性住房建设在“十二五”期间开始提速，计划五年内新建3600万套。然而在2013年保障性住房建设出现缩量苗头。
保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房，是与商品性住房相对应的一个概念。
“十二五”规划纲要指出，我国将于今后5年内新建3600万套保障性住房，使保障房覆盖率达到20%，2011-2012年各地保障房建设均超额完成全年任务，2013年却有缩量苗头出现，这一方面基于保障房建设资金的压力，另一方面源于保障房小区中配套建设相对缓慢，无法入住，整体效果不尽如人意，保障性住房建设陷入两难境地。
主要问题
保障性住房建设雷声大、雨点小，总体建设速度缓慢，入住率不高，主要存在以下五大问题：
1.现行的土地管理制度和基本建设程序制约了建设速度
保障房建设用地大多是国有出让建设用地，而根据国土资源部11号令《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》，国有土地使用权出让必须实行熟地出让，即出让地块须满足“三通一平”条件，出让地块内所有建（构）筑物、附着物，待清除干净后才可出让，这需要一个较长的过程。
首先，房屋征收举步维艰。现行房屋征收工作，缺少实施强制搬迁的手段，主要靠思想工作推进，动迁工作举步维艰。一般情况下，一个地块内的动迁工作，95%的动迁签约需3-5个月时间，而剩下的5%则需更长的时间。目前，政府的行政强搬手段已被国家明令禁止，而司法强搬程序多、要求高、难度大，从而导致保障房建设地块因动迁不能按时完成而造成迟迟不能挂牌出让，严重影响了保障房的正常建设。
其次，制度制约快速推进。现行的基本建设程序明确规定，建设单位只有取得国有土地使用权后才能开展工程立项等前期工作，保障房建设从编制、报批修建性详细规划到竣工验收交付使用，共涉及25个管理部门，需经过48个工作环节，所有环节环环相扣，且各个环节的管理均有国家相关法律法规的规定，难于跳跃操作，在当前强化依法行政的大背景下，行政机关的工作人员因担心超常规会造成渎职行为而不愿破规定。因此，一道道环节依次流转下来，将花费大量时间。
2．政府投资项目招投标办法限制了工程进程
近年来，为防止建设工程领域的腐败犯罪行为，连续开展了工程建设领域的集中整治活动，政府投资项目的各项工作只能走“正路”，难于抄“近路”。
依据《中华人民共和国招标、投标法》、建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标管理办法》，以及国家计委等七部委联合发布的《工程建设项目施工招标投标办法》等法律法规规定，政府投资的单项工程合同估价在300万元人民币以上或30万元以上的服务性项目，均必须在政府设定的招投标市场进行公开招投标。而一个项目从发布招标公告、实施招标、发出中标通知书，一般需一个月时间。而保障房建设中涉及的规划编制单位的确定、地质勘测单位的选择、施工图设计单位及土建、桩基工程、桩基检测、工程管理、综合管线、绿化景观、道路、上下水等配套工程施工队伍的确定，一般都需要公开招投标，且组织公开招投标的招标代理单位也要进行招标。为此，政府投资项目建设仅在招投标环节又需花费大量时间，严重影响了工程建设的进程。
3.保障房建设资源要素紧缺，巧妇难为无米之炊
首先，从保障房用地供应情况看。为实现结构升级、产业转型、控制低水平重复建设、守住18亿亩耕地红线，国家对农用地占用指标实行严格的指标限制，虽然政府强调优先保证保障房建设用地，但每年下达的农用地占用指标数量有限，粥少僧多。
其次，从保障房建设资金情况看。前几年，地方为完成中央下达的建设任务，纷纷抢规模、赶进度表，大部分项目进展较快，随着住宅主题工程施工的结束，工程款的支付、市场化运作压力、资金筹措难度不断加大，导致小区绿化、道路、配电、消防等配套建设难于跟上，虽然房子建起来了，但入住率不高，整体效果不尽如人意。
4.保障房建设模式多样、利弊各异，具有相对局限性
保障房建设是政府主导的民生工程，各地采用的建设模式多样，有些采用“商带保”模式，即商品房开发商同时承担一定数量的保障房建设任务，作为开发商取得土地使用权的前提条件，其优点一是保证了保障房按时竣工交付使用，二是开发商垫付了部分保障房的建设资金；其缺点一是土地前期工作要求高，开发商经济利益最大化，二是房屋交付使用后，开发商开发结束后一走了之，遗留问题多、矛盾多、扯皮多；有些地方采用政府指定代建模式，即由政府下属全资公司集中代建，其优点一是工作全力以赴，社会效益最大化，二是住户入住后，售后服务到岗到位，没有后顾之忧；其缺点一是面对繁重的保障房建设任务往往人力资源匮乏、技术力量短缺，二是保障房建设资金集中支付，资金筹措压力巨大。
5.保障房建设选址偏远、物业管理滞后，影响政府形象
保障房建设的选址大多选在地段相对比较偏远的地方，建成交付使用后，交通、通讯、燃气等基础设施不到位、物业管理基本处在“三不管”状态，绿地变菜地、垃圾满天飞的现象比比皆是，住户入住后怨声载道，不仅损害了入住户的合法权益，也一定程序上影响了政府的形象。
措施和对策
2013年2月20日国务院常委会议推出“新国五条”楼市调控措施，3月1日又颁布“新国五条”细则，温家宝在对2013年政府工作的建议中指出，2013年我国继续加强房地产市场调控和保障性安居工程建设，保障性住房建设任重而道远，工欲善其事，必先利其器。为此，我们应采取以下相应的三大措施和对策：
1.转思路、强服务、创新提速保建设
首先，创新现行基本建设管理模式，先行开展前期工作。由政府责成相关部门或单位负责提前介入、先行开展保障性住房建设的修建性详细规划的编制、施工图设计、工程招投标等工作，实现待土地摘牌后施工单位即可进场施工的工作目标，这样可缩短正常程序时间8-10个月。
其次，简化行政审批流程，限时办法、跟踪管理。为加快保障性住房行政审批时间，提高办理效率，对行政审批的办理事项、办理时限、办理要求作出明确规定，同时对各行政管理部门的办理过程，由行政审批服务中心全程跟踪管理，发现问题及时协调解决，确保畅通，并交由纪检委效能办督查问责，确保保障性住房行政许可工作在短时间内手续完整、程序合法，按时动工建设。
2.定目标、重落实、明责维序保推进
一是对五年内保障性住房建设的规模、用地计划、规划选址统筹谋划，尤其对农用地占用指标做到心中有数、优先安排；对建设资金，做到由“愁钱”变“筹钱”，通过财政拨款、土地收益、银行借款及自筹资金等多途径筹集，还可通过金融创新，解决资金短缺，推动企业、社会多方参与，发行保障性住房债券、建立保障性住房基金等多模式注入，确保保障性住房建设资金。
二是对保障性住房建设过程中各阶段的各项工作，拟定详细的分阶段工作清单，明确工作任务、责任部门、完成时限，并成立专职部门催办、督办，通过定目标、重落实、明确职责，保证保障性住房建设工程有序推进。
3.抓管理、严考核，统筹监管保和谐
保障性住房建设是个系统工程，要狠抓管理、严于考核、统筹监管才能出成效，达到预定的目标和要求。
首先，要做好保障性住宅小区的整体规划，做到配套建设、道路、交通、市政等保障房工程同步规划、同期建设、同时交付使用，确保已竣工保障房能及早投入使用。
其次，要做好保障性住房的建设与分配协调工作，做到边建设边分配，提高保障性住房的安置率，这样既能及时回收建设资金，又能解决中低收入家庭住房问题，杜绝只建不分或分配不公的问题。
再次，要做好保障性住房的小区物业管理工作，做到深入调研、因地制宜，探索保障性住宅小区物业管理新模式，尝试“财政补贴、行业指导、属地管理”的管理方法，有效实现保障性住宅小区物业管理的常态化、自觉化、规范化，提高保障性住宅小区的档次和入住户的满意度。
最后，要严于考核，加大对保障性住房建设的完成情况、分配入住率的考核力度，并纳入对地方政府的考核范畴，通过抓管理、严考核、统筹监管，确保社会安全和谐、保障性住房建设早有成效。
作者系海门市地产开发服务中心主任
文/吴季平
保障性住房建设在“十二五”期间开始提速，计划五年内新建3600万套。然而在2013年保障性住房建设出现缩量苗头。
保障性住房是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房，是与商品性住房相对应的一个概念。
“十二五”规划纲要指出，我国将于今后5年内新建3600万套保障性住房，使保障房覆盖率达到20%，2011-2012年各地保障房建设均超额完成全年任务，2013年却有缩量苗头出现，这一方面基于保障房建设资金的压力，另一方面源于保障房小区中配套建设相对缓慢，无法入住，整体效果不尽如人意，保障性住房建设陷入两难境地。
主要问题
保障性住房建设雷声大、雨点小，总体建设速度缓慢，入住率不高，主要存在以下五大问题：
1.现行的土地管理制度和基本建设程序制约了建设速度
保障房建设用地大多是国有出让建设用地，而根据国土资源部11号令《招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权规定》，国有土地使用权出让必须实行熟地出让，即出让地块须满足“三通一平”条件，出让地块内所有建（构）筑物、附着物，待清除干净后才可出让，这需要一个较长的过程。
首先，房屋征收举步维艰。现行房屋征收工作，缺少实施强制搬迁的手段，主要靠思想工作推进，动迁工作举步维艰。一般情况下，一个地块内的动迁工作，95%的动迁签约需3-5个月时间，而剩下的5%则需更长的时间。目前，政府的行政强搬手段已被国家明令禁止，而司法强搬程序多、要求高、难度大，从而导致保障房建设地块因动迁不能按时完成而造成迟迟不能挂牌出让，严重影响了保障房的正常建设。
其次，制度制约快速推进。现行的基本建设程序明确规定，建设单位只有取得国有土地使用权后才能开展工程立项等前期工作，保障房建设从编制、报批修建性详细规划到竣工验收交付使用，共涉及25个管理部门，需经过48个工作环节，所有环节环环相扣，且各个环节的管理均有国家相关法律法规的规定，难于跳跃操作，在当前强化依法行政的大背景下，行政机关的工作人员因担心超常规会造成渎职行为而不愿破规定。因此，一道道环节依次流转下来，将花费大量时间。
2．政府投资项目招投标办法限制了工程进程
近年来，为防止建设工程领域的腐败犯罪行为，连续开展了工程建设领域的集中整治活动，政府投资项目的各项工作只能走“正路”，难于抄“近路”。
依据《中华人民共和国招标、投标法》、建设部《房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标管理办法》，以及国家计委等七部委联合发布的《工程建设项目施工招标投标办法》等法律法规规定，政府投资的单项工程合同估价在300万元人民币以上或30万元以上的服务性项目，均必须在政府设定的招投标市场进行公开招投标。而一个项目从发布招标公告、实施招标、发出中标通知书，一般需一个月时间。而保障房建设中涉及的规划编制单位的确定、地质勘测单位的选择、施工图设计单位及土建、桩基工程、桩基检测、工程管理、综合管线、绿化景观、道路、上下水等配套工程施工队伍的确定，一般都需要公开招投标，且组织公开招投标的招标代理单位也要进行招标。为此，政府投资项目建设仅在招投标环节又需花费大量时间，严重影响了工程建设的进程。
3.保障房建设资源要素紧缺，巧妇难为无米之炊
首先，从保障房用地供应情况看。为实现结构升级、产业转型、控制低水平重复建设、守住18亿亩耕地红线，国家对农用地占用指标实行严格的指标限制，虽然政府强调优先保证保障房建设用地，但每年下达的农用地占用指标数量有限，粥少僧多。
其次，从保障房建设资金情况看。前几年，地方为完成中央下达的建设任务，纷纷抢规模、赶进度表，大部分项目进展较快，随着住宅主题工程施工的结束，工程款的支付、市场化运作压力、资金筹措难度不断加大，导致小区绿化、道路、配电、消防等配套建设难于跟上，虽然房子建起来了，但入住率不高，整体效果不尽如人意。
4.保障房建设模式多样、利弊各异，具有相对局限性
保障房建设是政府主导的民生工程，各地采用的建设模式多样，有些采用“商带保”模式，即商品房开发商同时承担一定数量的保障房建设任务，作为开发商取得土地使用权的前提条件，其优点一是保证了保障房按时竣工交付使用，二是开发商垫付了部分保障房的建设资金；其缺点一是土地前期工作要求高，开发商经济利益最大化，二是房屋交付使用后，开发商开发结束后一走了之，遗留问题多、矛盾多、扯皮多；有些地方采用政府指定代建模式，即由政府下属全资公司集中代建，其优点一是工作全力以赴，社会效益最大化，二是住户入住后，售后服务到岗到位，没有后顾之忧；其缺点一是面对繁重的保障房建设任务往往人力资源匮乏、技术力量短缺，二是保障房建设资金集中支付，资金筹措压力巨大。
5.保障房建设选址偏远、物业管理滞后，影响政府形象
保障房建设的选址大多选在地段相对比较偏远的地方，建成交付使用后，交通、通讯、燃气等基础设施不到位、物业管理基本处在“三不管”状态，绿地变菜地、垃圾满天飞的现象比比皆是，住户入住后怨声载道，不仅损害了入住户的合法权益，也一定程序上影响了政府的形象。
措施和对策
2013年2月20日国务院常委会议推出“新国五条”楼市调控措施，3月1日又颁布“新国五条”细则，温家宝在对2013年政府工作的建议中指出，2013年我国继续加强房地产市场调控和保障性安居工程建设，保障性住房建设任重而道远，工欲善其事，必先利其器。为此，我们应采取以下相应的三大措施和对策：
1.转思路、强服务、创新提速保建设
首先，创新现行基本建设管理模式，先行开展前期工作。由政府责成相关部门或单位负责提前介入、先行开展保障性住房建设的修建性详细规划的编制、施工图设计、工程招投标等工作，实现待土地摘牌后施工单位即可进场施工的工作目标，这样可缩短正常程序时间8-10个月。
其次，简化行政审批流程，限时办法、跟踪管理。为加快保障性住房行政审批时间，提高办理效率，对行政审批的办理事项、办理时限、办理要求作出明确规定，同时对各行政管理部门的办理过程，由行政审批服务中心全程跟踪管理，发现问题及时协调解决，确保畅通，并交由纪检委效能办督查问责，确保保障性住房行政许可工作在短时间内手续完整、程序合法，按时动工建设。
2.定目标、重落实、明责维序保推进
一是对五年内保障性住房建设的规模、用地计划、规划选址统筹谋划，尤其对农用地占用指标做到心中有数、优先安排；对建设资金，做到由“愁钱”变“筹钱”，通过财政拨款、土地收益、银行借款及自筹资金等多途径筹集，还可通过金融创新，解决资金短缺，推动企业、社会多方参与，发行保障性住房债券、建立保障性住房基金等多模式注入，确保保障性住房建设资金。
二是对保障性住房建设过程中各阶段的各项工作，拟定详细的分阶段工作清单，明确工作任务、责任部门、完成时限，并成立专职部门催办、督办，通过定目标、重落实、明确职责，保证保障性住房建设工程有序推进。
3.抓管理、严考核，统筹监管保和谐
保障性住房建设是个系统工程，要狠抓管理、严于考核、统筹监管才能出成效，达到预定的目标和要求。
首先，要做好保障性住宅小区的整体规划，做到配套建设、道路、交通、市政等保障房工程同步规划、同期建设、同时交付使用，确保已竣工保障房能及早投入使用。
其次，要做好保障性住房的建设与分配协调工作，做到边建设边分配，提高保障性住房的安置率，这样既能及时回收建设资金，又能解决中低收入家庭住房问题，杜绝只建不分或分配不公的问题。
再次，要做好保障性住房的小区物业管理工作，做到深入调研、因地制宜，探索保障性住宅小区物业管理新模式，尝试“财政补贴、行业指导、属地管理”的管理方法，有效实现保障性住宅小区物业管理的常态化、自觉化、规范化，提高保障性住宅小区的档次和入住户的满意度。
最后，要严于考核，加大对保障性住房建设的完成情况、分配入住率的考核力度，并纳入对地方政府的考核范畴，通过抓管理、严考核、统筹监管，确保社会安全和谐、保障性住房建设早有成效。
作者系海门市地产开发服务中心主任