如何有效运用土地置换招商模式
近年来，针对目前大型公益、重点市政等建设项目不断增多、建设资金十分紧缺的情况，部分地区采用以土地换资金为主要内容的项目建设土地置换招商模式。该模式是由政府或其授权的建设主体，通过法定程序选定项目投资人，由投资人设立具有法人资格的项目公司，对政府工程进行投资、建设和管理，工程完工后进行移交，再由政府或其授权的建设主体按合同约定的土地出让金冲抵项目工程款，赎回该项目权益。投资人则通过工程利润、土地收益收回投资成本和收益。
一、土地置换招商模式运行现状
（一）土地置换招商模式缺乏法理依据
土地置换招商模式得益于自身优势，项目实施过程不用政府出资，因此该模式目前得到广泛运用。然而，国家至今尚未出台运行这一模式的法律法规，在合同文本、操作规程、实施细则、责任部门、组织形式等也没有专门的法律法规加以明确和规范，随意性很大，易给项目带来较多风险。
（二）土地置换招商模式出现诸多误区
一是部分项目主管部门认为，采用土地置换招商模式就是找投资人一对一谈判，而不进行招标投标就直接与投资人签订投资合同。二是土地置换招商模式建设单位很少能提供具有相应资质的造价咨询机构测算出的拟实施项目的综合单价、工程量清单和预算总价。工程竣工后，按当前物价水平结算工程价款，而此时的物价已与当初物价有所差异。三是勘察设计不深入，工程量未确定就仓促上马，没有建立原始建设档案资料，一切问题等待审计。四是部分单位将“风马牛不相及”的项目拼凑打包，而项目性质不同对资质又有不同要求，故而导致转包、违法分包等违规行为频频发生。
（三）土地置换招商模式易造成浪费
土地置换招商模式应具备四个必要条件：一是投资规模较大的项目，一般是指城市重点基础设施、大型公益事业等项目；二是当前财政收入不能满足投资需要的；三是拟建设项目建设标准已明确，立项已批复，图纸已通过审核，工程预算已编制；四是拟置换的土地地块已确定，规划要求、出让价款、建设标准、建设时限等已明确。只有满足这四个必要条件，土地置换招商模式在项目建设过程中实施的成功率才高。而实际运作过程中，滥用这一模式的现象时有发生。比如，有部分项目由于投资规模较小、建设资金回收周期较短、无明确土地规划等，也盲目采用土地置换招商模式，效率就会明显低下，造成政府资金、土地资源的浪费。
（四）土地置换招商模式易产生问题
由于相关部门对土地置换招商模式运作方式、风险规避、违约索赔等方面缺乏应有经验，又没有相应法理依据，由此产生了诸多问题。部分单位为加快项目进程，实际运作过程中，“先上车后买票”现象较为普遍，最为突出的问题表现在先施工后招标、边设计边施工边变更。这种建设程序的颠倒，为后期的质量、安全、进度、实施效果、决算审计乃至项目回购等带来诸多问题。也有部分投资人具备项目相应施工资质，以投资施工一体化名义中标后，投资施工一体化企业并没有亲自组织施工，而是由投资人自由划分多个标段，发包给一些小型施工企业带资建设，以减少自身投入，甚至部分投资人是“皮包公司”在“空手套白狼”。项目管理部门为了保证工程进度，往往对其听之任之，严重影响工程质量、进度和安全。
（五）土地置换招商模式协调难度较大
土地置换招商模式参与方较多，诸如投资方、管理方、建设方、各行政主管部门等。而各方主体均从自身利益出发，投资方既是投资者又是管理者，很难形成有效的协调机制，容易出现相互“推诿扯皮”现象。土地置换招商模式中，项目主管部门并不直接进行项目管理，只能通过投资方传送指令，管理力度和管理效果将大打折扣。
二、土地置换招商模式相关建议
（一）根据情况慎重选择
土地置换招商模式主要适用于资金投入大、技术标准高、专业程度强、建设周期长的重点基础设施与大型公益项目建设。对一般市政基础设施项目，不宜采取土地置换招商模式。此外，应完善土地置换招商模式项目申报程序，所有土地置换招商模式建设项目，均应组织相关专家进行先期论证，形成可研报告，报行政主管部门审批。
（二）加强项目管理
一是项目主管部门在拟采用土地置换模式项目论证时，应与其他投资方式的成本效益进行比较，进行优选运作模式。二是核实项目投资人是否具备相应条件和能力。三是为保证土地置换招商取得良好效果，应明确项目主管部门主要领导为第一责任人，该部门应建立健全项目管理组织，做到“制度要完善、责任要分解、归责要明晰、问责要到位”。四是项目主管部门要加强对合同条款的把握，并对合同合法性、合理性和可操作性负责，合同履行出现问题，不得将责任推给其他单位。五是项目主管部门要强化项目实施过程监督，确保工程质量和进度。六是对项目建设全程跟踪审计，确保投资有实效。
（三）实施项目招标投标
《招标投标法》第三条规定，大型基础设施、公用事业等关系社会利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，必须进行招标。土地置换招商模式只是一种融资模式，社会资金的引进并不能改变政府投资项目的性质。因此，土地置换招商模式项目应严格按照国家有关规定进行项目招标投标，杜绝“先上车后买票”情况的发生。通过实施招标投标，确保项目质量，有效确定工程项目综合单价，为最终审计决算夯实基础。
（四）确保资金到位
在项目启动前，土地置换招商模式项目投资人应提供不低于项目置换土地的总价款，或提供土地总价款的银行保函或担保作为相应保证，抵押给项目主管部门，谨防因资金短缺等问题影响工程进度和质量。同时项目主管部门应严格监督投资人按工程进度付款，不得让施工队伍带资建设。
（五）加强标后管理
一是在土地置换招商项目招标投标中确定中标人后，招标投标管理部门应及时将中标项目负责人、项目总监进行押证管理，避免一证多投而导致项目施工、监理精力分散。二是对中标项目负责人、项目总监、五大员（资料员、施工员、质检员、安全员、材料员）实施指纹考勤，严厉打击非法转包挂靠行为。三是要建立常规联动督查机制，由纪检监察部门牵头，从住建、交运、水利、财政、审计、招标投标等部门抽调精干人员定期或不定期进行工程现场检查施工情况，各项目主管部门要对建设过程进行全方位督查，强化工程质量跟踪监督。四是加大违法违规查处力度，发现问题后要及时发出整改通知并予以通报，严厉打击建设过程中的违法违规行为，确保土地置换招商项目依法高效推进。
作者：田冰（作者单位：江苏省泗阳县招标投标管理办公室）
一、土地置换招商模式运行现状
（一）土地置换招商模式缺乏法理依据
土地置换招商模式得益于自身优势，项目实施过程不用政府出资，因此该模式目前得到广泛运用。然而，国家至今尚未出台运行这一模式的法律法规，在合同文本、操作规程、实施细则、责任部门、组织形式等也没有专门的法律法规加以明确和规范，随意性很大，易给项目带来较多风险。
（二）土地置换招商模式出现诸多误区
一是部分项目主管部门认为，采用土地置换招商模式就是找投资人一对一谈判，而不进行招标投标就直接与投资人签订投资合同。二是土地置换招商模式建设单位很少能提供具有相应资质的造价咨询机构测算出的拟实施项目的综合单价、工程量清单和预算总价。工程竣工后，按当前物价水平结算工程价款，而此时的物价已与当初物价有所差异。三是勘察设计不深入，工程量未确定就仓促上马，没有建立原始建设档案资料，一切问题等待审计。四是部分单位将“风马牛不相及”的项目拼凑打包，而项目性质不同对资质又有不同要求，故而导致转包、违法分包等违规行为频频发生。
（三）土地置换招商模式易造成浪费
土地置换招商模式应具备四个必要条件：一是投资规模较大的项目，一般是指城市重点基础设施、大型公益事业等项目；二是当前财政收入不能满足投资需要的；三是拟建设项目建设标准已明确，立项已批复，图纸已通过审核，工程预算已编制；四是拟置换的土地地块已确定，规划要求、出让价款、建设标准、建设时限等已明确。只有满足这四个必要条件，土地置换招商模式在项目建设过程中实施的成功率才高。而实际运作过程中，滥用这一模式的现象时有发生。比如，有部分项目由于投资规模较小、建设资金回收周期较短、无明确土地规划等，也盲目采用土地置换招商模式，效率就会明显低下，造成政府资金、土地资源的浪费。
（四）土地置换招商模式易产生问题
由于相关部门对土地置换招商模式运作方式、风险规避、违约索赔等方面缺乏应有经验，又没有相应法理依据，由此产生了诸多问题。部分单位为加快项目进程，实际运作过程中，“先上车后买票”现象较为普遍，最为突出的问题表现在先施工后招标、边设计边施工边变更。这种建设程序的颠倒，为后期的质量、安全、进度、实施效果、决算审计乃至项目回购等带来诸多问题。也有部分投资人具备项目相应施工资质，以投资施工一体化名义中标后，投资施工一体化企业并没有亲自组织施工，而是由投资人自由划分多个标段，发包给一些小型施工企业带资建设，以减少自身投入，甚至部分投资人是“皮包公司”在“空手套白狼”。项目管理部门为了保证工程进度，往往对其听之任之，严重影响工程质量、进度和安全。
（五）土地置换招商模式协调难度较大
土地置换招商模式参与方较多，诸如投资方、管理方、建设方、各行政主管部门等。而各方主体均从自身利益出发，投资方既是投资者又是管理者，很难形成有效的协调机制，容易出现相互“推诿扯皮”现象。土地置换招商模式中，项目主管部门并不直接进行项目管理，只能通过投资方传送指令，管理力度和管理效果将大打折扣。
二、土地置换招商模式相关建议
（一）根据情况慎重选择
土地置换招商模式主要适用于资金投入大、技术标准高、专业程度强、建设周期长的重点基础设施与大型公益项目建设。对一般市政基础设施项目，不宜采取土地置换招商模式。此外，应完善土地置换招商模式项目申报程序，所有土地置换招商模式建设项目，均应组织相关专家进行先期论证，形成可研报告，报行政主管部门审批。
（二）加强项目管理
一是项目主管部门在拟采用土地置换模式项目论证时，应与其他投资方式的成本效益进行比较，进行优选运作模式。二是核实项目投资人是否具备相应条件和能力。三是为保证土地置换招商取得良好效果，应明确项目主管部门主要领导为第一责任人，该部门应建立健全项目管理组织，做到“制度要完善、责任要分解、归责要明晰、问责要到位”。四是项目主管部门要加强对合同条款的把握，并对合同合法性、合理性和可操作性负责，合同履行出现问题，不得将责任推给其他单位。五是项目主管部门要强化项目实施过程监督，确保工程质量和进度。六是对项目建设全程跟踪审计，确保投资有实效。
（三）实施项目招标投标
《招标投标法》第三条规定，大型基础设施、公用事业等关系社会利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，必须进行招标。土地置换招商模式只是一种融资模式，社会资金的引进并不能改变政府投资项目的性质。因此，土地置换招商模式项目应严格按照国家有关规定进行项目招标投标，杜绝“先上车后买票”情况的发生。通过实施招标投标，确保项目质量，有效确定工程项目综合单价，为最终审计决算夯实基础。
（四）确保资金到位
在项目启动前，土地置换招商模式项目投资人应提供不低于项目置换土地的总价款，或提供土地总价款的银行保函或担保作为相应保证，抵押给项目主管部门，谨防因资金短缺等问题影响工程进度和质量。同时项目主管部门应严格监督投资人按工程进度付款，不得让施工队伍带资建设。
（五）加强标后管理
一是在土地置换招商项目招标投标中确定中标人后，招标投标管理部门应及时将中标项目负责人、项目总监进行押证管理，避免一证多投而导致项目施工、监理精力分散。二是对中标项目负责人、项目总监、五大员（资料员、施工员、质检员、安全员、材料员）实施指纹考勤，严厉打击非法转包挂靠行为。三是要建立常规联动督查机制，由纪检监察部门牵头，从住建、交运、水利、财政、审计、招标投标等部门抽调精干人员定期或不定期进行工程现场检查施工情况，各项目主管部门要对建设过程进行全方位督查，强化工程质量跟踪监督。四是加大违法违规查处力度，发现问题后要及时发出整改通知并予以通报，严厉打击建设过程中的违法违规行为，确保土地置换招商项目依法高效推进。
作者：田冰（作者单位：江苏省泗阳县招标投标管理办公室）