多视角下的村镇规划思考
城乡双重视角下的村镇养老服务（设施）研究
同济大学建筑与城市规划学院副教授 张立
2013年我国60岁以上老年人口数量达2.02亿，占总人口的14.9%，标志着中国已经步入了老龄化社会，其中农村地区的老龄化形势更加严峻。城镇化的大趋势导致了农村空心化现象，致使村镇地区传统“养儿防老”的养老模式面临巨大冲击。村镇地区公共服务（设施）的欠缺，使村镇老年人面临着比城市老年人更大的养老困境。本文以南方发达地区某市的村镇地区为研究对象，从农村和城市两个视角探讨了养老服务（设施）的需求特点和供给困境。
研究表明，无论农村居民还是城镇居民，都倾向于农村养老。对于村民而言，对养老机构的认可度较低，城市居民的认可度稍高、支付能力也稍强。问卷显示，80%以上的受访者表示将养老服务（设施）与医疗卫生设施结合十分有必要。这对农村地区的养老服务（设施）配置方式有启示意义。
虽然村镇养老服务的需求较大，但养老设施供给面临着“质”和“量”的双重挑战。村镇地区的养老服务（设施）供给严重不足，虽然少量村镇配备了相关设施，但在使用、管理及服务上严重滞后。在制度建设方面，由于社会上对敬老设施和养老设施的概念混淆，导致关于养老服务（设施）的相关规范尚十分匮乏。同时，政府财政对于养老设施和服务的关注度也不够，尚未列支独立预算。此外，村镇地区的交通不便和交通服务欠缺也导致城市居民到农村养老的愿望难以实现。
结合对国内外经验的相关研究，笔者对构建村镇养老服务（设施）体系提出了如下建议：以基础服务（设施）普及为基础，促进养老服务的多元化，促进村镇一级居家养老辅助服务（设施）；探索结合村镇卫生医疗设施等其他社区公共设施，将养老服务（设施）融入到多位一体的村镇社区服务体系中；创新农村养老保险制度，从源头解决农村养老的经济问题；制度要灵活，将公立机构的社会福利服务与盈利经营服务相结合；适应地方政府的财政支付能力，适度发展乡村养老产业；财政独立列支，提高村镇养老设施的服务水平。
武汉市“四化同步”规划编制思路解读
武汉市规划研究院 胡飞
按照中央城镇化工作会议以及国家新型城镇化规划的相关要求，湖北省委、省政府在全省遴选了21个“四化同步”示范乡镇，并开展试点规划工作。武汉市规划研究院在湖北省住房城乡建设厅的指导下，编制了《湖北省镇域规划编制导则》，并在试点规划编制工作中予以实践，全面探索了不同类型城镇内生、可持续的发展路径。现将小城镇“四化同步”规划总结成以下五大方面的创新转型：
一、体系观转型：以“三生”空间融合为统领，谋划了具有针对性的规划体系。
在纵向上，形成“全域、镇区、村庄”三层级主干规划体系。其中，镇域规划做到了全域各类资源的空间落实；镇区规划落实规划内容“下沉”，做到了控制详细规划深度；村庄规划通过对村域规划和居民点规划的系统谋划，确保能够有效指导村庄建设实施。在横向上，规划以产业发展、土地利用、美丽乡村以及其他针对核心发展问题的多个专项规划或专题研究来支撑三层级主干规划，全面促进主干规划与其他各部门规划有效融合，形成综合性规划平台。
二、发展观转型：以生态优先、土地集约利用为基础，科学合理地研究了武汉市小城镇健康、质量发展的新思路。
以武湖街为例，具体表现在4个方面：第一，通过产业发展专项规划，科学设置产业发展“负面清单”，坚持产业转型和项目准入控制；第二，根据全域生态环境和农地资源的综合评估，形成全域和镇区双层级生态控制模式，满足武汉市基本生态控制线的管控要求；第三，为满足城镇紧凑发展要求，制订了四大类、十二项的土地集约节约利用的控制指标体系；第四，通过产城、产村融合的专项研究，确保城乡一体化下的全域健康发展。
三、方法观转型：以多规协调为手段，提出了武汉市小城镇全方位、多角度合力发展的新路径。
本次规划工作以统一的基础数据平台、统一的规划期限和发展目标、统一的空间布局以及统一的管控要求为基础，全面整合了国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划以及其他部门专项规划，真正在全域实现了多规协调下各类发展措施的有效对接和空间落地。
四、策略观转型：以项目建设为重点，制订了武汉市小城镇规划“下沉”的新举措。
结合全域建设需求，规划提出了“项目化”的发展思路，明确了不同层面及角度的近期建设内容，通过项目投资强度、规划符合性、项目建设进度等多因子综合考评，全面制订了七大类近期行动计划和121个近期建设项目，并以此为依据，创新建立了试点乡镇土地计划报批项目库，多途径利用好土地增减挂钩、低丘缓坡改造等政策组合，科学分配土地计划指标，确保了规划实施的时序性和可操作性。
五、实施观转型：以贴近管理为目标，科学开展多项政策研究，积极创新试点乡镇实施路径。
结合试点乡镇发展基础，规划明确了“精细化”的特色发展模式，切实有效地制订出“四化同步”发展“路线图”，并创新政企共建、村企共建等实施方式，为试点规划的有力实施提供了充分的路径指引。在这个基础上，武汉市规划研究院也以建立一个办法、一套规定、一系列的标准的管理框架为目标，对农村地区建设管理进行了系统性研究，为农村地区建设管理提供了科学有效的政策指引。
实现基础教育资源配置的公平统一
同济大学建筑与城市规划学院教授 赵民
农村基础教育设施是农村最重要的公共服务设施之一。我将通过对案例进行比较，与大家一起探讨农村基础教育设施的合理配置问题。中部地区以安徽省和河南省交界处的某县级市为案例，东部地区则以苏中地区某县级市为案例。两个案例地区均存在显著的农村劳动力外流和“留守儿童”现象。
中部案例区农村的学校虽已历经多次撤并，但迄今为止，基础教育设施的分散化特征仍然非常明显。基础教育设施基本依据行政区划等级配置，平均每个行政村设置一所小学，部分行政村还设置有中学；各乡镇镇区设置一所小学和初中。
东部案例区农村的学校已经被大幅度撤并，采取了集中式配置模式。各乡镇基本上仅在镇区设有一所初中和一所小学，并保留了部分撤制镇镇区小学，以提高便利性，曾经设置在村庄的小学和初中已经全部“上收”。
调查发现，“教学质量低”和“教育设施差”是农村居民反映最为强烈的问题，其后果是农村居民自发追求优质教育资源。根据在案例区的调查，村庄学龄儿童赴所属地级和县级市区就学的共占36.3%，在镇区就学的占23.6%；真正在本村学校上学的儿童仅占生源总数的1/4。既往的按照行政等级及均衡原则的分散配置模式已经难以为继。
集中模式下，由于集中了财力，学校的建设标准和管理水平大为提高，城乡学校的师生比也较为接近。但基础教育设施集中配置在镇区，给居住分散的农村儿童和家长带来了一定不便，其社会可接受性是一个必须要面临的问题。
根据在东部案例区所作的调查，82%的受访村民认为没有必要恢复已经被撤并的村小学。这反映了乡村小学撤并后经过一个“阵痛期”后已经达到了适应的程度。据抽样调查，目前60%的村民子女在本地镇区就学，这表明本地办学质量基本得到了村民的认可。
随着我国整体城镇化水平的不断提高，农村人口将持续减少，农村社区公共服务设施及基础教育体系的重构势在必行。我认为，惟有正视农村人口不断减少、义务教育生源向城镇集中的总体趋势，从各地的实际出发，在政策取向和规划策略上适时调整，才能实现基础教育资源配置的效率与公平统一。
农工因素与生活需求影响下的县域村镇空间
中国城市规划设计研究院教授级高级规划师 罗赤
工业化与城镇化进程中的县域规划，受到传统农业转型、工业发展选择、城镇生活需求等多重因素的影响，人口及生产要素在县域内的流动与再组织，使得县域内村镇和产业的布局与规模发生转变，县域一体化的程度也随之提高。
湖北省宜都市（县级）位于长江中上游山地向沿江平原过渡的地区，正处于由农业生产为主向工业化过渡阶段。一方面，工业向沿江地区集聚，形成包括依托本地区农产品的食品生产企业和产业园区，并带动沿江地区的城镇化发展；另一方面，丘陵山地地区仍以农业生产为主，所在乡镇的工业以农产品初加工为主，居住多呈散居形态。其产业类型结构及空间布局的变化，也影响着当地农民的生产—生活方式和居住形态的变迁。
随着乡村地区基础设施的投入，交通等条件得到改善。人们收入的提高和新交通工具的使用，使农民往来于居住与农业生产地以及从山地地区抵达务工的沿江地区或中心城镇更为方便。他们对生活便利性的需求（如购物、教育、卫生、邻里交往等需求），替代了原来传统农业生产时期的生产便利性需求（住地靠近农业生产基地）。
因此，伴随这一变革，在丘陵山区等主要农业生产区域，村镇空间将会由传统农业时期的散居状态向有一定配套的大型集中居民点或镇区集中，这是农民自发选择的结果。当然，集聚的过程虽然是一个趋势但也不会一蹴而就。
从全县域的空间布局来看，伴随工业的发展，宜都沿江的城镇将会由传统农业时期的分散布局走向集中连绵的布局，形成功能互补、用地有机组合、交通联系密切的沿江连绵城镇带，土地使用更为细化；而宜都的山地地区则会呈现向集聚区逐步集中的趋势。在全县范围内，人们可借助便利的城乡交通体系，以一种“流动的、弹性的”就业—生活方式进行发展城镇化，并逐步改善生活状况。
从宜都县域生产—生活关系和产业空间—居住形态的变迁案例中，可以归纳出如下几点：第一，县域规划中对农业因素应给予充分的重视，分析工业化与城镇化主要变量，因为其影响着村镇空间布局的形态。第二，县域规划中的产业分布受地理与区位条件的影响较大，而产业发展及其所提供的就业岗位是县域城镇化的基本条件。第三，县域城镇化并非意味着农业人口向县城或中心城镇单一地集聚。在一定时期内，城乡双居的生产—生活方式仍会存在，也决定着全县基础设施与公共服务设施的布局。
同济大学建筑与城市规划学院副教授 张立
2013年我国60岁以上老年人口数量达2.02亿，占总人口的14.9%，标志着中国已经步入了老龄化社会，其中农村地区的老龄化形势更加严峻。城镇化的大趋势导致了农村空心化现象，致使村镇地区传统“养儿防老”的养老模式面临巨大冲击。村镇地区公共服务（设施）的欠缺，使村镇老年人面临着比城市老年人更大的养老困境。本文以南方发达地区某市的村镇地区为研究对象，从农村和城市两个视角探讨了养老服务（设施）的需求特点和供给困境。
研究表明，无论农村居民还是城镇居民，都倾向于农村养老。对于村民而言，对养老机构的认可度较低，城市居民的认可度稍高、支付能力也稍强。问卷显示，80%以上的受访者表示将养老服务（设施）与医疗卫生设施结合十分有必要。这对农村地区的养老服务（设施）配置方式有启示意义。
虽然村镇养老服务的需求较大，但养老设施供给面临着“质”和“量”的双重挑战。村镇地区的养老服务（设施）供给严重不足，虽然少量村镇配备了相关设施，但在使用、管理及服务上严重滞后。在制度建设方面，由于社会上对敬老设施和养老设施的概念混淆，导致关于养老服务（设施）的相关规范尚十分匮乏。同时，政府财政对于养老设施和服务的关注度也不够，尚未列支独立预算。此外，村镇地区的交通不便和交通服务欠缺也导致城市居民到农村养老的愿望难以实现。
结合对国内外经验的相关研究，笔者对构建村镇养老服务（设施）体系提出了如下建议：以基础服务（设施）普及为基础，促进养老服务的多元化，促进村镇一级居家养老辅助服务（设施）；探索结合村镇卫生医疗设施等其他社区公共设施，将养老服务（设施）融入到多位一体的村镇社区服务体系中；创新农村养老保险制度，从源头解决农村养老的经济问题；制度要灵活，将公立机构的社会福利服务与盈利经营服务相结合；适应地方政府的财政支付能力，适度发展乡村养老产业；财政独立列支，提高村镇养老设施的服务水平。
武汉市“四化同步”规划编制思路解读
武汉市规划研究院 胡飞
按照中央城镇化工作会议以及国家新型城镇化规划的相关要求，湖北省委、省政府在全省遴选了21个“四化同步”示范乡镇，并开展试点规划工作。武汉市规划研究院在湖北省住房城乡建设厅的指导下，编制了《湖北省镇域规划编制导则》，并在试点规划编制工作中予以实践，全面探索了不同类型城镇内生、可持续的发展路径。现将小城镇“四化同步”规划总结成以下五大方面的创新转型：
一、体系观转型：以“三生”空间融合为统领，谋划了具有针对性的规划体系。
在纵向上，形成“全域、镇区、村庄”三层级主干规划体系。其中，镇域规划做到了全域各类资源的空间落实；镇区规划落实规划内容“下沉”，做到了控制详细规划深度；村庄规划通过对村域规划和居民点规划的系统谋划，确保能够有效指导村庄建设实施。在横向上，规划以产业发展、土地利用、美丽乡村以及其他针对核心发展问题的多个专项规划或专题研究来支撑三层级主干规划，全面促进主干规划与其他各部门规划有效融合，形成综合性规划平台。
二、发展观转型：以生态优先、土地集约利用为基础，科学合理地研究了武汉市小城镇健康、质量发展的新思路。
以武湖街为例，具体表现在4个方面：第一，通过产业发展专项规划，科学设置产业发展“负面清单”，坚持产业转型和项目准入控制；第二，根据全域生态环境和农地资源的综合评估，形成全域和镇区双层级生态控制模式，满足武汉市基本生态控制线的管控要求；第三，为满足城镇紧凑发展要求，制订了四大类、十二项的土地集约节约利用的控制指标体系；第四，通过产城、产村融合的专项研究，确保城乡一体化下的全域健康发展。
三、方法观转型：以多规协调为手段，提出了武汉市小城镇全方位、多角度合力发展的新路径。
本次规划工作以统一的基础数据平台、统一的规划期限和发展目标、统一的空间布局以及统一的管控要求为基础，全面整合了国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划以及其他部门专项规划，真正在全域实现了多规协调下各类发展措施的有效对接和空间落地。
四、策略观转型：以项目建设为重点，制订了武汉市小城镇规划“下沉”的新举措。
结合全域建设需求，规划提出了“项目化”的发展思路，明确了不同层面及角度的近期建设内容，通过项目投资强度、规划符合性、项目建设进度等多因子综合考评，全面制订了七大类近期行动计划和121个近期建设项目，并以此为依据，创新建立了试点乡镇土地计划报批项目库，多途径利用好土地增减挂钩、低丘缓坡改造等政策组合，科学分配土地计划指标，确保了规划实施的时序性和可操作性。
五、实施观转型：以贴近管理为目标，科学开展多项政策研究，积极创新试点乡镇实施路径。
结合试点乡镇发展基础，规划明确了“精细化”的特色发展模式，切实有效地制订出“四化同步”发展“路线图”，并创新政企共建、村企共建等实施方式，为试点规划的有力实施提供了充分的路径指引。在这个基础上，武汉市规划研究院也以建立一个办法、一套规定、一系列的标准的管理框架为目标，对农村地区建设管理进行了系统性研究，为农村地区建设管理提供了科学有效的政策指引。
实现基础教育资源配置的公平统一
同济大学建筑与城市规划学院教授 赵民
农村基础教育设施是农村最重要的公共服务设施之一。我将通过对案例进行比较，与大家一起探讨农村基础教育设施的合理配置问题。中部地区以安徽省和河南省交界处的某县级市为案例，东部地区则以苏中地区某县级市为案例。两个案例地区均存在显著的农村劳动力外流和“留守儿童”现象。
中部案例区农村的学校虽已历经多次撤并，但迄今为止，基础教育设施的分散化特征仍然非常明显。基础教育设施基本依据行政区划等级配置，平均每个行政村设置一所小学，部分行政村还设置有中学；各乡镇镇区设置一所小学和初中。
东部案例区农村的学校已经被大幅度撤并，采取了集中式配置模式。各乡镇基本上仅在镇区设有一所初中和一所小学，并保留了部分撤制镇镇区小学，以提高便利性，曾经设置在村庄的小学和初中已经全部“上收”。
调查发现，“教学质量低”和“教育设施差”是农村居民反映最为强烈的问题，其后果是农村居民自发追求优质教育资源。根据在案例区的调查，村庄学龄儿童赴所属地级和县级市区就学的共占36.3%，在镇区就学的占23.6%；真正在本村学校上学的儿童仅占生源总数的1/4。既往的按照行政等级及均衡原则的分散配置模式已经难以为继。
集中模式下，由于集中了财力，学校的建设标准和管理水平大为提高，城乡学校的师生比也较为接近。但基础教育设施集中配置在镇区，给居住分散的农村儿童和家长带来了一定不便，其社会可接受性是一个必须要面临的问题。
根据在东部案例区所作的调查，82%的受访村民认为没有必要恢复已经被撤并的村小学。这反映了乡村小学撤并后经过一个“阵痛期”后已经达到了适应的程度。据抽样调查，目前60%的村民子女在本地镇区就学，这表明本地办学质量基本得到了村民的认可。
随着我国整体城镇化水平的不断提高，农村人口将持续减少，农村社区公共服务设施及基础教育体系的重构势在必行。我认为，惟有正视农村人口不断减少、义务教育生源向城镇集中的总体趋势，从各地的实际出发，在政策取向和规划策略上适时调整，才能实现基础教育资源配置的效率与公平统一。
农工因素与生活需求影响下的县域村镇空间
中国城市规划设计研究院教授级高级规划师 罗赤
工业化与城镇化进程中的县域规划，受到传统农业转型、工业发展选择、城镇生活需求等多重因素的影响，人口及生产要素在县域内的流动与再组织，使得县域内村镇和产业的布局与规模发生转变，县域一体化的程度也随之提高。
湖北省宜都市（县级）位于长江中上游山地向沿江平原过渡的地区，正处于由农业生产为主向工业化过渡阶段。一方面，工业向沿江地区集聚，形成包括依托本地区农产品的食品生产企业和产业园区，并带动沿江地区的城镇化发展；另一方面，丘陵山地地区仍以农业生产为主，所在乡镇的工业以农产品初加工为主，居住多呈散居形态。其产业类型结构及空间布局的变化，也影响着当地农民的生产—生活方式和居住形态的变迁。
随着乡村地区基础设施的投入，交通等条件得到改善。人们收入的提高和新交通工具的使用，使农民往来于居住与农业生产地以及从山地地区抵达务工的沿江地区或中心城镇更为方便。他们对生活便利性的需求（如购物、教育、卫生、邻里交往等需求），替代了原来传统农业生产时期的生产便利性需求（住地靠近农业生产基地）。
因此，伴随这一变革，在丘陵山区等主要农业生产区域，村镇空间将会由传统农业时期的散居状态向有一定配套的大型集中居民点或镇区集中，这是农民自发选择的结果。当然，集聚的过程虽然是一个趋势但也不会一蹴而就。
从全县域的空间布局来看，伴随工业的发展，宜都沿江的城镇将会由传统农业时期的分散布局走向集中连绵的布局，形成功能互补、用地有机组合、交通联系密切的沿江连绵城镇带，土地使用更为细化；而宜都的山地地区则会呈现向集聚区逐步集中的趋势。在全县范围内，人们可借助便利的城乡交通体系，以一种“流动的、弹性的”就业—生活方式进行发展城镇化，并逐步改善生活状况。
从宜都县域生产—生活关系和产业空间—居住形态的变迁案例中，可以归纳出如下几点：第一，县域规划中对农业因素应给予充分的重视，分析工业化与城镇化主要变量，因为其影响着村镇空间布局的形态。第二，县域规划中的产业分布受地理与区位条件的影响较大，而产业发展及其所提供的就业岗位是县域城镇化的基本条件。第三，县域城镇化并非意味着农业人口向县城或中心城镇单一地集聚。在一定时期内，城乡双居的生产—生活方式仍会存在，也决定着全县基础设施与公共服务设施的布局。