关于建设市场存在问题探析（一）
招标采购的全面实施，在节约国有资金，保障资金使用效率，以及从源头上预防腐败，都起到积极作用。实践证明，政府投资项目招标采购制度是比较成熟且科学合理的发包方式，也是将权力关进“笼子”里的有效手段。当然，任何事物都有其两面性，也正因为另一面性，社会上有部分人提出经过招投标时间就长、价格就高、招不到好队伍、拔款难、验收难等议论。
一、交易法理
由于采用招标方式发包项目，需要严格履行法定程序，客观上存在一定效率损失，正因如此，国家发改委3号令明确要求使用国有资金，或公共利益、公共安全项目，达到一定投资限额以上，须采用招标方式确定项目承包单位。财政部18号令也对采购招标有诸如资金性质和限额标准的规定，也就是说，是否采用招标方式确定项目承包人(供应商)，国家已充分考量，并建立在科学实践，精心调研，专家反复论证基础上，加以规范强制招标范围标准。
从全国来看，不同地区、不同时期、不同经济发展水平，对项目不招标（直接发包）限额标准也各有不同，如北京、上海等地，就是按发改委规定的招标限额(单项投资额200万元)以下项目可不招标。而江苏、浙江等地把招标限额扩大至50万元及以上。随着经济发展，江苏后来又将不招标限额扩至100万元以下。随着市场化程度的不断成熟，不招标项目限额必将提高，这是大势所趋。目前，发改委正在向全国征求意见提高招标限额，也正是顺应市场发展需求。但是不是扩大项目不招标范围，就意味着政府放松对建设市场的监管呢?其实不然，政府通过强化市场监管，不断促进市场化水平提升，让市场决定资源配置，从而使市场依法、诚信、规范、有序运作。因此，强化建设市场监管已是迫在眉睫，经过一段时间多地走访调研，笔者对建设市场中存在的问题、成因及对策作一浅析。
二、存在问题
（一）违规操作，以邀代招。
有些建设单位认为通过公开招标方式，找不到理想的承包人，而采用邀请招标或直接发包，特别是在工程前期选择勘察、设计单位时，想方设法找借口，以时间紧、任务重、资金缺、带资建、领导要求特殊等为由，把本应公开招标项目，改变为邀请招标或直接发包。
（二）拆分项目，虚假招标。
一些单位为了规避招标，将一个项目肢解成几个不足招标限额的项目，再将被拆分的项目进行直接发包。一些建设单位招投标工作的透明度不高，事先内定了承建单位，为了形式上能符合规定，以对长期合作单位了解、实力强、信誉好等为由，建立内部承包企业库，遇有应招标项目，要求仅对内部企业库发布信息，由于信息不够公开，造成竞争不足，同时，享受优待投标企业趁势串通，致使招标失败，从而达到通过直接发包,抬高价格的目的。
（三）抬高门槛，弱化竞争。
一些招标人虽然向社会发布了招标公告，但在报名条件上抬高准入门槛，提高企业资质业绩，设置技术障碍，提出较差付款条件等，大大削弱投标竞争，为“意中人”中标创造有利条件。
（四）应招未招，领域不广。
大部分乡镇的招标项目仅限于中小学、水利、交通等存在多头管理的工程项目，而没有将物品采购、产权交易、新农村地产开发、标准化厂房、市政、绿化、专项资金投资等项目依法纳入招标范围。
（五）未批先建，浪费严重。
进入招标程序时，招投标监管部门要求建设单位提供包括立项、规划、资金证明等建设前期资料，业主就立马反映招投标手续繁琐，影响工程进度。甚至，有些建设单位未履行招投标手续即行开工，只有当无招投标手续，财政不予付款时，才想到要补办招投标手续。在他们心目中，招投标只是为其确定项目承包人披上合法外衣的工具。由于“三边”（边勘测，边设计，边施工）工程的大量存在，项目监管出现断层，项目依法性、科学性、合理性、可行性将大打折扣，也为质量、安全带来诸多风险，更有甚者，因规划不具前瞻性，过几年影响市政建设而可能被拆除，造成政府资源重复浪费。
（六）监管不力，问题重重。
建设单位借以中标单位是通过招投标确定的，出现质量问题应由招投标部门包揽。实际情况是：在招标过程中，项目业主事前没有落实好项目资金，又盲目压低招标控制价，在建设市场“僧多粥少”情况下，投标企业为了生存，不得不低价抢标，中标价甚至低于成本，虽然法律规定低于成本价按无效标处理，目前，这一规定只停留在法理层面，很难落到实处。因为成本价是指投标企业的个体成本，而非社会平均成本，而投标企业成本各不相同，很难准确定论。因此，投标企业不惜报出低价获取中标，又由于资金未落实，业主不按合同进度付款，大大增加了中标人的资金成本，中标人在施工过程中不得不千方百计偷工减料，规避亏损，加之项目业主施工过程监管不力，项目最终出现质量问题在所难免，这也是经常引发建设市场群体事件的根本原因。
建设市场虽存在挂靠、转包、违法分包现象，社会上只重视上述情况的危害性，而忽视了项目资金落实到位和强化项目实施过程监管的核心作用。如：部分乡镇一事一议农路项目，省里要求项目资金省、乡财政各出一半，乡镇府没有按省里要求配套另一半资金，而是将省里提供的资金（甚至还挪用部分）设定为招标控制价，投标人报价必须低于控制价方为有效标。而项目预算价基本接近省、乡资金之和，也就是说，投标人报价起码低于预算价的一半，这么低的价格，施工不出问题才是怪事。当监管部门建议控制价需要上调时，招标人不予接受。项目低价中标后，承包人如不大幅压缩实体成本投入，只能面临亏损，加之业主监管乏力，出现质量问题情理之中。项目出现质量问题被曝光后，项目业主总是用项目是经过招投标的，来作为“挡箭牌”，撇清项目业主的应有责任。殊不知，工程项目是以业主为主导，实行项目业主负责制，即业主管理制，它是以工程项目为对象，以项目业主管理为核心，以取得综合经济效益为目的，通过工程发包手段，统筹安排、合理调度、强化管理，使工程项目发挥应有效能。因此，针对发包项目，项目业主应该怎么做，做到什么程度，做不好应承担多大责任，法律法规都有要求。
（七）资金缺乏，久拖不验。
一是建设资金不到位。部分建设单位，在项目资金或资金来源尚未落实的情况下，即行要求招投标，严重违反了招投标法律法规。同时，由于资金不到位，造成项目建设过程支付艰难，项目工期、质量无法保证，即使糊弄完工，项目业主也不敢贸然组织竣工验收，因为验收合格意味项目结算付款，因此项目常常是久拖不验，为社会稳定埋下诸多隐患。
二是资金管理不规范。大部分建设单位未设专账管理，资金使用不规范，管理不严，有的单位将建设资金挪作它用，非建设性支出偏大，使得本来就十分紧张的项目建设资金，更是雪上加霜。在资金拨付上，存在不规范，不能严格按照合同、进度拨付项目款项。也有部分建设单位将工程款未按规定汇入中标企业基本账户，而是汇入项目部临时账户或“包工头”设立的个人账户，这也为挂靠投标提供了便利。
三、问题分析
客观原因
(一)法律法规不完善。
现行的招投标法律法规在规范招投标过程中各种关系方面还有欠缺。如对规避招标、虚假招标、转包挂靠、违法分包等如何处罚，只是大而化之，具体执行起来标准难以把握。对围标串标行为，尚无操作性强的认定方法。
（二）异域市场差别大。
与发达地区相比，欠发达地区由于经济规模、发展水平、经营理念等存在较大差距，加之建设市场信用体系的原本脆弱，欠发达地区建设市场发育一般尚不成熟，上规模的设计、施工、监理、代理等企业呈现数量较少、资质较低、实力较弱等特点。一些单位和部门，为了追求建设速度和品位，盲目招引域外“高”、“大”、“上”企业参与建设，而忽视了对本土企业的培育，本土企业错失诸多提升发展机遇。
欠发达地区由于自身条件限制，大部分本土企业很难独立在竞争激烈的市场中胜出，更谈不上做大做强了，因此，他们采用“连横合纵”，亦即：针对本区域中、小项目，域外大企业看不上，本土小企业想中标，但又苦于类似小企业众多，怎么办？本土小企业一般都运用“串联”投标（俗称“串标”）的方式来“瓜分”项目；针对本区域大部分大项目，因付款方式差，对域外高资质、实力强、信用好的企业没有吸引力，而本土企业想中标，但又不具备相应资质，这时，不得不寻求外援，借助外阜高资质企业来参与投标（俗称“挂靠”）。
据了解，由于发达地区建设资金到位率高，项目竞争激烈，加之政府对本土企业扶持力度较大，建设市场发育水平就较为成熟。为应对成熟的市场竞争，设计、施工、监理、代理等企业更注重自身品牌的打造，基本实现 “它律”向“自律”的华丽转身。而大部分欠发达地区建设市场发展尚处于初级阶段，无论是企业数量、资质、实力，还是市场信用，都存在巨大的提升空间。
主观原因
（一）招标认识不清晰。
有些部门单位对政府工程“要招标”的认识已普遍趋于一致，但对“怎么招”的认识比较模糊。一是对招标的重要性认识有失偏颇，简单地把招标看作一道程序和手续，重程序形式，轻内容实质，重开工时间，轻前期工作。二是对招标人是招标投标活动第一责任人的认识不够，片面地认为责任主要在招投标管理部门，混淆业主责任与管理部门责任的关系，对问题不能对症下药。三是对招标投标活动是利益博弈的本质认识不清，处理与界定招标人利益、投标人利益与国家利益的关系不严肃、不科学。
（二）业主监管不到位。
针对建设市场挂靠、转包、违法分包等违法违规行为，建设单位本应起主导监管作用，但很少监管到位，究其原因主要为：一是建设单位考虑重新确定施工单位，影响项目实施进度，而委曲求全；二是部分挂靠者本身就是建设单位“心仪”对象；三是挂靠者进场后，加大对建设单位项目管理人员的情感攻势，业主已认可；四是建设单位项目管理人员存在怕得罪人心理。
按理说，业主是建设项目的主人，理应尽职、尽责、尽心，然而这里的业主并不是真正意义上的业主，而是代理业主，是使用他人的钱替他人办事的人。人的花钱主要分为四种情况，自己的钱办自己的事，自己的钱给别人办事，然后是别人的钱给自己办事，别人的钱给别人办事。其中效率最低的就是用别人的钱给别人办事。大部分业主在项目监管过程中，都是“睁一眼闭一眼”，得过且过。因为这样不仅不得罪施工方，还可得到 “意外”收获，如果出现工程质量问题，又能将责任推给招投标管理部门，何乐而不为呢！正是这种情形的存在，让业主监管行同虚设。 尤其是大部分项目完工后迟迟不验收问题，主要是项目业主自身的问题，怕项目验收后，承包单位要求按合同结算工程款；也存在部分业主在验收环节设置重重障碍，进行“吃”、“拿”、“卡”、“要”。
（三）监理管理不认真。
监理系建设管理方之一，它在工程实施过程中，对工程质量、项目投资计量与控制和工期的把握起重要作用。项目监理工作不到位，责任不落实主要体现在:监理队伍素质不高，难以实施有效监督。据调查，本县本土监理企业因资质较低，不能满足项目招标需要，因此，大多项目监理中标单位，均系本地“牵头人”借用外地较高资质承接监理业务，缴些管理费用，而“牵头人”大多不懂监理业务，但“社会关系”较好，承接监理业务后，向社会搜罗一些“散兵游勇”实施项目监理，监理过程中又像“走马灯”一样更换频繁，也正因为队伍不专业、不稳定、素质差，加之工资又不高，出现监理方与施工方串通一气，该检查时不检查、该旁站时不旁站，想方设法降低建设标准，最终达到“互利共赢”目的。
一、交易法理
由于采用招标方式发包项目，需要严格履行法定程序，客观上存在一定效率损失，正因如此，国家发改委3号令明确要求使用国有资金，或公共利益、公共安全项目，达到一定投资限额以上，须采用招标方式确定项目承包单位。财政部18号令也对采购招标有诸如资金性质和限额标准的规定，也就是说，是否采用招标方式确定项目承包人(供应商)，国家已充分考量，并建立在科学实践，精心调研，专家反复论证基础上，加以规范强制招标范围标准。
从全国来看，不同地区、不同时期、不同经济发展水平，对项目不招标（直接发包）限额标准也各有不同，如北京、上海等地，就是按发改委规定的招标限额(单项投资额200万元)以下项目可不招标。而江苏、浙江等地把招标限额扩大至50万元及以上。随着经济发展，江苏后来又将不招标限额扩至100万元以下。随着市场化程度的不断成熟，不招标项目限额必将提高，这是大势所趋。目前，发改委正在向全国征求意见提高招标限额，也正是顺应市场发展需求。但是不是扩大项目不招标范围，就意味着政府放松对建设市场的监管呢?其实不然，政府通过强化市场监管，不断促进市场化水平提升，让市场决定资源配置，从而使市场依法、诚信、规范、有序运作。因此，强化建设市场监管已是迫在眉睫，经过一段时间多地走访调研，笔者对建设市场中存在的问题、成因及对策作一浅析。
二、存在问题
（一）违规操作，以邀代招。
有些建设单位认为通过公开招标方式，找不到理想的承包人，而采用邀请招标或直接发包，特别是在工程前期选择勘察、设计单位时，想方设法找借口，以时间紧、任务重、资金缺、带资建、领导要求特殊等为由，把本应公开招标项目，改变为邀请招标或直接发包。
（二）拆分项目，虚假招标。
一些单位为了规避招标，将一个项目肢解成几个不足招标限额的项目，再将被拆分的项目进行直接发包。一些建设单位招投标工作的透明度不高，事先内定了承建单位，为了形式上能符合规定，以对长期合作单位了解、实力强、信誉好等为由，建立内部承包企业库，遇有应招标项目，要求仅对内部企业库发布信息，由于信息不够公开，造成竞争不足，同时，享受优待投标企业趁势串通，致使招标失败，从而达到通过直接发包,抬高价格的目的。
（三）抬高门槛，弱化竞争。
一些招标人虽然向社会发布了招标公告，但在报名条件上抬高准入门槛，提高企业资质业绩，设置技术障碍，提出较差付款条件等，大大削弱投标竞争，为“意中人”中标创造有利条件。
（四）应招未招，领域不广。
大部分乡镇的招标项目仅限于中小学、水利、交通等存在多头管理的工程项目，而没有将物品采购、产权交易、新农村地产开发、标准化厂房、市政、绿化、专项资金投资等项目依法纳入招标范围。
（五）未批先建，浪费严重。
进入招标程序时，招投标监管部门要求建设单位提供包括立项、规划、资金证明等建设前期资料，业主就立马反映招投标手续繁琐，影响工程进度。甚至，有些建设单位未履行招投标手续即行开工，只有当无招投标手续，财政不予付款时，才想到要补办招投标手续。在他们心目中，招投标只是为其确定项目承包人披上合法外衣的工具。由于“三边”（边勘测，边设计，边施工）工程的大量存在，项目监管出现断层，项目依法性、科学性、合理性、可行性将大打折扣，也为质量、安全带来诸多风险，更有甚者，因规划不具前瞻性，过几年影响市政建设而可能被拆除，造成政府资源重复浪费。
（六）监管不力，问题重重。
建设单位借以中标单位是通过招投标确定的，出现质量问题应由招投标部门包揽。实际情况是：在招标过程中，项目业主事前没有落实好项目资金，又盲目压低招标控制价，在建设市场“僧多粥少”情况下，投标企业为了生存，不得不低价抢标，中标价甚至低于成本，虽然法律规定低于成本价按无效标处理，目前，这一规定只停留在法理层面，很难落到实处。因为成本价是指投标企业的个体成本，而非社会平均成本，而投标企业成本各不相同，很难准确定论。因此，投标企业不惜报出低价获取中标，又由于资金未落实，业主不按合同进度付款，大大增加了中标人的资金成本，中标人在施工过程中不得不千方百计偷工减料，规避亏损，加之项目业主施工过程监管不力，项目最终出现质量问题在所难免，这也是经常引发建设市场群体事件的根本原因。
建设市场虽存在挂靠、转包、违法分包现象，社会上只重视上述情况的危害性，而忽视了项目资金落实到位和强化项目实施过程监管的核心作用。如：部分乡镇一事一议农路项目，省里要求项目资金省、乡财政各出一半，乡镇府没有按省里要求配套另一半资金，而是将省里提供的资金（甚至还挪用部分）设定为招标控制价，投标人报价必须低于控制价方为有效标。而项目预算价基本接近省、乡资金之和，也就是说，投标人报价起码低于预算价的一半，这么低的价格，施工不出问题才是怪事。当监管部门建议控制价需要上调时，招标人不予接受。项目低价中标后，承包人如不大幅压缩实体成本投入，只能面临亏损，加之业主监管乏力，出现质量问题情理之中。项目出现质量问题被曝光后，项目业主总是用项目是经过招投标的，来作为“挡箭牌”，撇清项目业主的应有责任。殊不知，工程项目是以业主为主导，实行项目业主负责制，即业主管理制，它是以工程项目为对象，以项目业主管理为核心，以取得综合经济效益为目的，通过工程发包手段，统筹安排、合理调度、强化管理，使工程项目发挥应有效能。因此，针对发包项目，项目业主应该怎么做，做到什么程度，做不好应承担多大责任，法律法规都有要求。
（七）资金缺乏，久拖不验。
一是建设资金不到位。部分建设单位，在项目资金或资金来源尚未落实的情况下，即行要求招投标，严重违反了招投标法律法规。同时，由于资金不到位，造成项目建设过程支付艰难，项目工期、质量无法保证，即使糊弄完工，项目业主也不敢贸然组织竣工验收，因为验收合格意味项目结算付款，因此项目常常是久拖不验，为社会稳定埋下诸多隐患。
二是资金管理不规范。大部分建设单位未设专账管理，资金使用不规范，管理不严，有的单位将建设资金挪作它用，非建设性支出偏大，使得本来就十分紧张的项目建设资金，更是雪上加霜。在资金拨付上，存在不规范，不能严格按照合同、进度拨付项目款项。也有部分建设单位将工程款未按规定汇入中标企业基本账户，而是汇入项目部临时账户或“包工头”设立的个人账户，这也为挂靠投标提供了便利。
三、问题分析
客观原因
(一)法律法规不完善。
现行的招投标法律法规在规范招投标过程中各种关系方面还有欠缺。如对规避招标、虚假招标、转包挂靠、违法分包等如何处罚，只是大而化之，具体执行起来标准难以把握。对围标串标行为，尚无操作性强的认定方法。
（二）异域市场差别大。
与发达地区相比，欠发达地区由于经济规模、发展水平、经营理念等存在较大差距，加之建设市场信用体系的原本脆弱，欠发达地区建设市场发育一般尚不成熟，上规模的设计、施工、监理、代理等企业呈现数量较少、资质较低、实力较弱等特点。一些单位和部门，为了追求建设速度和品位，盲目招引域外“高”、“大”、“上”企业参与建设，而忽视了对本土企业的培育，本土企业错失诸多提升发展机遇。
欠发达地区由于自身条件限制，大部分本土企业很难独立在竞争激烈的市场中胜出，更谈不上做大做强了，因此，他们采用“连横合纵”，亦即：针对本区域中、小项目，域外大企业看不上，本土小企业想中标，但又苦于类似小企业众多，怎么办？本土小企业一般都运用“串联”投标（俗称“串标”）的方式来“瓜分”项目；针对本区域大部分大项目，因付款方式差，对域外高资质、实力强、信用好的企业没有吸引力，而本土企业想中标，但又不具备相应资质，这时，不得不寻求外援，借助外阜高资质企业来参与投标（俗称“挂靠”）。
据了解，由于发达地区建设资金到位率高，项目竞争激烈，加之政府对本土企业扶持力度较大，建设市场发育水平就较为成熟。为应对成熟的市场竞争，设计、施工、监理、代理等企业更注重自身品牌的打造，基本实现 “它律”向“自律”的华丽转身。而大部分欠发达地区建设市场发展尚处于初级阶段，无论是企业数量、资质、实力，还是市场信用，都存在巨大的提升空间。
主观原因
（一）招标认识不清晰。
有些部门单位对政府工程“要招标”的认识已普遍趋于一致，但对“怎么招”的认识比较模糊。一是对招标的重要性认识有失偏颇，简单地把招标看作一道程序和手续，重程序形式，轻内容实质，重开工时间，轻前期工作。二是对招标人是招标投标活动第一责任人的认识不够，片面地认为责任主要在招投标管理部门，混淆业主责任与管理部门责任的关系，对问题不能对症下药。三是对招标投标活动是利益博弈的本质认识不清，处理与界定招标人利益、投标人利益与国家利益的关系不严肃、不科学。
（二）业主监管不到位。
针对建设市场挂靠、转包、违法分包等违法违规行为，建设单位本应起主导监管作用，但很少监管到位，究其原因主要为：一是建设单位考虑重新确定施工单位，影响项目实施进度，而委曲求全；二是部分挂靠者本身就是建设单位“心仪”对象；三是挂靠者进场后，加大对建设单位项目管理人员的情感攻势，业主已认可；四是建设单位项目管理人员存在怕得罪人心理。
按理说，业主是建设项目的主人，理应尽职、尽责、尽心，然而这里的业主并不是真正意义上的业主，而是代理业主，是使用他人的钱替他人办事的人。人的花钱主要分为四种情况，自己的钱办自己的事，自己的钱给别人办事，然后是别人的钱给自己办事，别人的钱给别人办事。其中效率最低的就是用别人的钱给别人办事。大部分业主在项目监管过程中，都是“睁一眼闭一眼”，得过且过。因为这样不仅不得罪施工方，还可得到 “意外”收获，如果出现工程质量问题，又能将责任推给招投标管理部门，何乐而不为呢！正是这种情形的存在，让业主监管行同虚设。 尤其是大部分项目完工后迟迟不验收问题，主要是项目业主自身的问题，怕项目验收后，承包单位要求按合同结算工程款；也存在部分业主在验收环节设置重重障碍，进行“吃”、“拿”、“卡”、“要”。
（三）监理管理不认真。
监理系建设管理方之一，它在工程实施过程中，对工程质量、项目投资计量与控制和工期的把握起重要作用。项目监理工作不到位，责任不落实主要体现在:监理队伍素质不高，难以实施有效监督。据调查，本县本土监理企业因资质较低，不能满足项目招标需要，因此，大多项目监理中标单位，均系本地“牵头人”借用外地较高资质承接监理业务，缴些管理费用，而“牵头人”大多不懂监理业务，但“社会关系”较好，承接监理业务后，向社会搜罗一些“散兵游勇”实施项目监理，监理过程中又像“走马灯”一样更换频繁，也正因为队伍不专业、不稳定、素质差，加之工资又不高，出现监理方与施工方串通一气，该检查时不检查、该旁站时不旁站，想方设法降低建设标准，最终达到“互利共赢”目的。